2

Proces van prestatieafspraken

Hoe zijn prestatieafspraken verankerd in de Woningwet? Hoe werken ze in de praktijk in het overleg tussen woningcorporatie, gemeente en huurdersorganisaties? En wat is de rol van de RvC bij de prestatieafspraken?

Prestatieafspraken dragen bij aan de lokale inbedding van de volkshuisvestelijke prestaties van woningcorporaties. Ze helpen daarmee invulling te geven aan de maatschappelijke rol van corporaties. In de Woningwet is vastgelegd dat corporaties ‘naar redelijkheid’ bijdragen aan lokaal volkshuisvestingsbeleid. Daarmee is er legitimatie voor keuzes die de corporatie maakt, en haar (maatschappelijke) prestaties. Dit vraagt om goed lokaal volkshuisvestingsbeleid en zicht op wat daarin de échte lokale speerpunten zijn. Naast prestatieafspraken vraagt dus ook het lokaal volkshuisvestingsbeleid aandacht.

Hoe zijn prestatieafspraken verankerd in de Woningwet?

In de Woningwet 2015 is vastgelegd hoe de (jaarlijkse) samenwerking om te komen tot prestatieafspraken tussen corporaties, huurdersorganisaties en gemeente georganiseerd is. Essentieel in dit proces is de samenwerking van drie partijen: én huurdersorganisatie, én gemeente, én corporatie (aangeduid als tripartiet). Alle drie partijen zitten gelijkwaardig aan tafel. Dit is een (wettelijk verankerd) vereiste in de samenwerking rond prestatieafspraken. Bij de beschrijving van procedures in de Woningwet is in de Memorie van toelichting bij de wet opgenomen dat het de lokale partners vrij staat om dit proces op een eigen alternatieve manier in te richten, bijvoorbeeld door meerjarenafspraken te maken of in andere processtappen. De wettelijke procedure biedt daarbij als basis houvast.  Deze procedure is als volgt geregeld. (zie schema)

We lichten de stappen uit de Woningwet kort toe, inclusief verwijzingen naar de wet:

Stap 1: volkshuisvestingsbeleid

Het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid is het vertrekpunt. De woningcorporaties leveren op grond van de Woningwet een redelijke bijdrage aan dit beleid (artikel 42 lid 1). Doel van de Woningwet is dat woningcorporaties inspelen op wat de samenleving belangrijk vindt.

Stap 2a: voorbereidend tripartiet overleg

Uiterlijk op 1 april vindt overleg plaats tussen gemeente, corporaties en huurdersorganisaties. Tijdens dit overleg bespreken partijen het proces en de prioriteiten voor de prestatieafspraken voor het komende jaar. De corporatie nodigt de andere partijen hiervoor uit (artikel 44 lid 1; let wel deze stap is medio 2020 nog geen onderdeel van de Woningwet. De verwachting is dat dit per 1 januari 2021 in de Woningwet is opgenomen. Het wetsvoorstel ligt voor besluitvorming bij de Tweede Kamer).

Stap 2b: opstellen activiteitenoverzicht

De woningcorporatie stelt jaarlijks een overzicht op van voorgenomen werkzaamheden (in de volksmond “Het Bod”, artikel 43 lid 1). Hierin gaat de corporatie in op de voorgenomen werkzaamheden in een gemeente voor de eerstvolgende vijf jaar. Ook beschrijft de corporatie daarin hoe dit aansluit bij het volkshuisvestingsbeleid. De volgende onderwerpen moeten volgens de Woningwet in dit overzicht beschreven worden (artikel 39 Btiv):

  • Bouwen of kopen van woongelegenheden
  • Bouwen of kopen van maatschappelijk vastgoed
  • Inzet voor de leefbaarheid
  • Verkoop en liberaliseren van huurwoningen
  • Kwaliteit en duurzaamheid van woningen en de directe omgeving
  • Betaalbaarheid en bereikbaarheid voor de doelgroepen
  • Huisvesting bijzondere doelgroepen
  • Bijdrage aan de prioriteiten van het Rijk.

Deze opsomming van onderwerpen verdwijnt op basis van de evaluatie van de Woningwet waarschijnlijk uit de wet. Dan volstaat dat een nadrukkelijke relatie wordt gelegd met het lokale volkshuisvestingsbeleid en de rijksprioriteiten. De Raad van commissarissen van de corporatie keurt dit overzicht goed (artikel 26 lid j Woningwet).

Stap 2c: uitbrengen activiteitenoverzicht

Uiterlijk op 1 juli van elk jaar (of een af te spreken andere datum) stuurt de corporatie haar overzicht van voorgenomen werkzaamheden aan de betrokken gemeente en huurdersorganisatie (“Het Bod”). Zij doet daarbij een uitnodiging om in overleg te gaan over prestatieafspraken (artikel 44 lid 2).

Stap 3: prestatieafspraken

Huurdersorganisaties, corporaties en gemeente komen tot wederkerige en concrete prestatieafspraken. De corporatie geeft uiterlijk op 15 december bij het indienen van de dPi (de prognose informatie) aan dat zij prestatieafspraken heeft gemaakt. Het overzicht van voorgenomen werkzaamheden en de prestatieafspraken worden door de corporatie gepubliceerd (artikel 44a lid 1). Inhoudelijk doet de dPi alleen indirect uitspraken over prestatieafspraken: waar zijn voornemens terug te voeren op investeringen? Logischerwijs sluiten prestatieafspraken en dPi zo goed mogelijk op elkaar aan. In de wet is niet vastgelegd waar publicatie plaatsvindt; gebruikelijk is via de website van de corporatie.

Stap 4: verslaglegging en verantwoording

Eerst gaan de partijen aan de slag met de uitvoering. Een jaar later evalueren de partijen de uitvoering. Dit is onderdeel van het volkshuisvestingsverslag van de woningcorporatie dat op 1 juli gereed moet zijn (artikel 36a Woningwet en artikel 32 lid 1 Btiv). Overigens is het logisch om de evaluatie al eerder te doen en te betrekken bij het voorbereidend overleg vóór 1 april, zoals benoemd onder stap 2a.

In de Woningwet is er ook aandacht voor escalatie, als je er met de drie partijen niet uitkomt. In dat geval kun je een geschil voorleggen aan de minister. Dit gebeurt via een ‘adviescommissie’ (artikel 44 lid 3 en 4 Woningwet). Zowel de huurdersorganisatie, gemeente als corporatie kan een geschil rond de totstandkoming van de prestatieafspraken voorleggen aan deze commissie. Het gaat hierbij dus om de totstandkoming van de afspraken, en dus niet om de uitvoering van de afspraken. Een adviescommissie beoordeelt het geschil, waarbij zij toetst op het volkshuisvestelijke beleid en de financiële polsstok van de corporatie. Zij adviseert hierover de Minister, die vervolgens een bindende uitspraak doet. Het voorleggen van het geschil aan de minister heeft vaak betekenis voor de onderlinge samenwerking, en voor het imago van de organisatie.

De praktijk: hoe doen we dat?

De formele stappen zijn in de praktijk vaak net anders. En dat is vaak ook aan te raden. De jaarlijkse cyclus blijkt namelijk voor alle organisaties belastend, zeker voor huurdersorganisaties. Steeds meer corporaties, gemeenten en huurdersorganisaties kiezen daarom samen voor een alternatieve aanpak, zoals:

  • Vertrekpunt voor het proces van prestatieafspraken is het activiteitenoverzicht dat de corporatie jaarlijks indient. Dit activiteitenoverzicht maakt de samenwerking op voorhand onevenwichtig, tenzij de corporatie ervoor kiest om een meer voorwaardelijk overzicht in te dienen: wij kunnen onze voornemens waarmaken als de gemeente en huurdersorganisaties hun bijdrage leveren (vast te leggen in prestatieafspraken). Daarmee is dit overzicht een waardevolle aftrap voor een meer wederkerige verhouding tussen gemeente, corporatie en huurdersorganisatie. Met de RvC is het bij de goedkeuring van dit activiteitenoverzicht waardevol om dit ook zo te bespreken, inclusief de strategie richting samenwerkingspartners (hardheid van de gestelde voorwaarden).
  • In plaats van jaarlijkse prestatieafspraken, wordt gekozen voor meerjarenafspraken. In deze meerjarenafspraken staan meer de doelen centraal, waar je samen aan wilt werken. Deze doelen worden afgeleid van het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid en ondernemings- en portefeuillebeleid van de corporatie; en zijn een vertaling van de meerjarenbegroting (waar de jaarafspraken samenhang hebben met de jaarbegroting). Met deze doelen is er een gezamenlijke focus die zorgt voor een bestendige uitvoering van afspraken. Het voorkomt dat elk jaar veel tijd gaat zitten in nieuwe afspraken. En het zorgt voor continuïteit in de uitvoering. In de meerjarenafspraken is vaak naast de doelen, ook de uitvoeringsorganisatie uitgewerkt. Jaarlijks moeten deze afspraken geconcretiseerd worden naar een jaarschijf met concrete activiteiten van alle partijen. Dit is op verschillende plaatsen inmiddels geïntroduceerd. Bijvoorbeeld in Breda, Emmen, Amsterdam, Nijmegen, etc.
  • In veel gemeenten zijn meerdere corporaties actief. Het proces om met meerdere corporaties en meerdere huurdersorganisaties in een gemeente tot afspraken te komen is soms ingewikkeld. Opvattingen hierover lopen uiteen. En afspraken hebben soms niet op alle corporaties betrekking. Vraag is dan welke afspraken ondertekend worden (ook die voor andere corporaties). Ook hebben corporaties dan vaak met meer organisaties te maken. Zeker voor huurdersorganisaties is het proces hierdoor extra complex, en vraagt vaak meer tijd (omdat niet elk gesprek voor iedereen even relevant is). Hiervoor is in de procesinrichting extra aandacht nodig. In deze situatie moet vooraf worden bepaald op welke manier de afspraken bindend zijn voor de verschillende organisaties en hoe je kan komen tot een voor iedereen behapbaar proces. Een voorbeeld hiervan is om de meerjarenafspraken samen te maken (we werken aan dezelfde doelen). De jaarafspraken worden dan per corporatie gemaakt.
  • In plaats van lokale afspraken, wordt gekozen voor regionale afspraken. Vaak gaat het dan om afspraken over het werkgebied van de corporatie of gekoppeld aan een regionale woonvisie, zoals in Drechtsteden of Haaglanden. Afspraken op het niveau van woningmarktregio’s zien we zelden of nooit. Zeker voor corporaties met een regionaal werkgebied, en weinig lokaal werkzame corporaties, is dit een bruikbare optie. Daarbij is het voordeel voor de corporatie dat er één werkwijze is die voor het hele werkgebied uniform is. Aandachtspunt is wel dat er voldoende aandacht blijft voor de lokale beleidsvraagstukken, zeker omdat het primaat voor volkshuisvestingsbeleid bij gemeenten ligt. Daardoor zie je soms op regionaal niveau algemene overkoepelende afspraken, en op lokaal niveau een gedetailleerde aanvulling hierop.
  • In het verlengde van regionale afspraken zien we ook dat de mate van betrokkenheid tussen gemeenten verschilt. In de ene gemeente staat de volkshuisvesting/de woonvisie hoog op de politieke agenda. In de andere gemeente is hier minder aandacht voor. Dat maakt het soms lastig om tot een goede balans te komen bij prestatieafspraken. Zeker bij het tweede type gemeenten zien we vaak een inhoudelijk leidende rol van de corporatie.
  • Naast prestatieafspraken tussen huurdersorganisaties, gemeenten en corporaties zien we steeds vaker ook afspraken met zorgpartijen. De opgave rond langer en weer zelfstandig wonen raakt zowel woningcorporaties, gemeenten als zorgpartijen. Onderlinge afstemming is gewenst. Ook daarin zien we naast traditionele tripartiete samenwerking ook afspraken met zorgpartijen. Vaak is dan een deel van de afspraken met zorgpartijen uitgewerkt, en de andere delen wel in tripartiet overleg. In Rotterdam heeft dit op deze manier vorm gekregen. In Amersfoort hebben gemeente, corporaties en zorgpartijen afzonderlijke samenwerkingsafspraken gemaakt. Deze samenwerking zorgt voor versnelling in de uitvoering.
  • Voor de opzet van prestatieafspraken is geen vast format of een ‘juist’ detailniveau. De inkleuring van prestatieafspraken wordt sterk bepaald door de lokale vraagstukken en de aard van de samenwerking. Als mantra zien we vaak terug dat afspraken concreet actiegericht moeten zijn. Vaak wordt dat vertaald naar afspraken over een concrete locatieontwikkeling. Daarmee kom je echter niet altijd tot de kern van de (wederkerige) samenwerking op lokaal niveau. Procesafspraken zijn minstens zo waardevol als actiegerichte afspraken, zeker waar dit bijdraagt aan dat elke partij eigen verantwoordelijkheid kan nemen in de uitvoering van deze afspraken.  Dergelijke procesafspraken moeten dan zo ingericht zijn dat hiermee (ook binnen gemeenten politiek) commitment ontstaat, zodat er een basis ligt voor concretere uitvoeringsafspraken; bij alle partijen. Daarmee wordt voorkomen dat afspraken teveel algemene intenties blijven.
  • Soms komen prestatieafspraken niet van de grond of doet zich in de samenwerking een verschil van inzicht of een geschil voor. De Woningwet biedt daarbij het instrument van de ‘geschillencommissie’. Dit is een zwaarwegend instrument dat met de nodige zorgvuldigheid moet worden toegepast. Het is belangrijk om met het bestuur vooraf al na te gaan hoe met een dergelijke situatie kan worden omgegaan. Belangrijk is dat er voorafgaand aan het ontwikkelen van prestatieafspraken procesafspraken zijn gemaakt hoe lokale partners dit onderling oplossen. Te denken is aan: werk je op basis van consensus, uitruil van punten of op basis van stemverhoudingen, heb je onderling afspraken gemaakt over mediation? Toch kan soms een geschil ook duidelijkheid geven in een constructieve samenwerking, bijvoorbeeld rond interpretatie van rollen.

De rol van de RvC bij prestatieafspraken

De RvC is in het proces om te komen tot prestatieafspraken geen partij. Haar rol bij de totstandkoming richt zich op het intern toezicht op het beleid van het bestuur. Het tot stand komen van prestatieafspraken is de primaire verantwoordelijkheid van bestuur en werkorganisatie. Vanuit intern toezicht en de netwerkrol heeft de RvC wel een verantwoordelijkheid voor toetsing van de afspraken: niet alleen aan de interne doelen, maar ook aan de maatschappelijke opgaven. Deze bredere verantwoordelijkheid wordt gevoed vanuit het maatschappelijke debat over goede governance. Waar  decennialang het Agency Model (aandeelhouderswaarde) leidend was, is dat nu zeker voor (semi)publieke organisaties, het Stakeholders Model. Dit vraagt dan ook goed zicht op deze maatschappelijke opgaven. Om hier zicht op te krijgen is het wenselijk (conform de governancecode en de Woningwet ) om ook buiten de organisatie informatie op te halen. Doe dit wel vanuit goed bewustzijn van de governancestructuren en rollen die bestuur en commissarissen hebben. Wij hebben hierbij de volgende tips:

1   Duidelijke rollen:

Het gesprek over prestatieafspraken wordt gevoerd door de bestuurder en de werkorganisatie. De commissaris heeft bij de totstandkoming van prestatieafspraken primair een klankbordrol richting bestuur en een toezichtsrol op het te voeren beleid.

 

2   Informeel raadplegen van stakeholders:

Het is waardevol om als commissaris de lokale opgaven te kennen. Dit kan niet alleen door ‘lezen’, maar vraagt ook om regelmatige gesprekken  met belangrijke stakeholders. Als dit gesprek een (te) formele status heeft, bestaat het risico dat een deel van de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de gesprekspartner verschuift naar de commissaris. Dit is niet in het belang van de corporatie. Met andere woorden formaliseer dit overleg niet, maar ga uit van informeel overleg.

Waar kun je als commissaris verschil maken?

De corporatie maakt met gemeente(n) en huurdersorganisatie(s) prestatieafspraken. Dit raakt mogelijk ook de toezichtsrol van de commissaris. Waar moet je dan rekening mee houden bij het uitoefenen van je toezichtsrol? Hoewel de rol van de commissaris bij de uitwerking van prestatieafspraken formeel beperkt is tot de goedkeuring van het overzicht van voorgenomen werkzaamheden, zijn er praktisch gezien meerdere momenten en issues waar je als commissaris in dit proces van betekenis bent:

3   Hoeder gelijkwaardige inbreng huurdersorganisaties:

De huurdersorganisaties zijn volgens de Woningwet gelijkwaardige partner in de samenwerking met gemeenten en corporaties. In de praktijk blijkt vaak dat huurdersorganisaties minder expertise en beschikbare tijd hebben om deze rol te kunnen spelen. De commissaris kan bijdragen aan interne borging van de inbreng van huurdersorganisaties, door enerzijds bestuur te bevragen op de inbreng van huidige en toekomstige huurders en anderzijds huurdersorganisaties te bevragen op hun ervaringen. Dit laatste is een aandachtspunt voor in het bijzonder huurderscommissarissen (zie ook de praktijkvoorbeelden hierna).

4   Van compliance naar doelmatige prestatieafspraken:

Soms houdt of gemeente of huurdersorganisatie of corporatie sterk vast aan de formele wettelijke termijnen. Vanuit compliance lijkt dat logisch. Tegelijkertijd kan dat een effectieve en efficiënte samenwerking in de weg zitten. Vanuit de klankbordrol kan de Raad de bestuurder ondersteunen in het efficiënter inrichten van de samenwerking. Laat dit ook aansluiten op de jaaragenda van de RvC, waarbij nadrukkelijk de relatie wordt gelegd tussen goedkeuring van de begroting en de prestatieafspraken. Daarmee is er een logisch moment om een koppeling te leggen tussen organisatiedoelen en de samenwerking in prestatieafspraken.

5   Vragen om het proces verder te brengen:

Rond het maken van prestatieafspraken zijn meerdere inhoudelijke aanknopingspunten om het bestuur op te bevragen. We noemen de volgende vraagstukken die de commissaris naar voren kan brengen:

  • Hoe is het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid tot uitdrukking gebracht, en waarom op die manier?
  • Welke (alternatieve) scenario’s zijn mogelijk bij de vertaling van het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid, mede in het licht van een doelmatige inzet van middelen (en de eventuele financiële situatie van de corporatie)?
  • Waarom wel/geen meerjarenafspraken
  • Waarom wel/geen regionale afspraken
  • Waarom wel/geen verschil in inzet tussen gemeenten
  • Waarom wel/geen afspraken met zorgpartijen (of welzijnspartners of energiebedrijven).
6   Wederkerigheid stimuleren:

De wetgever gaat uit van wederkerigheid bij prestatieafspraken. Vaak is het gevoel bij corporaties dat zij vooral presteren. Gemeenten en huurdersorganisaties zijn de vragende partijen. Hoe organiseer je dan gelijkwaardigheid? Feitelijk is vanuit de Woningwet de vertreksituatie al scheef: de gemeente bepaalt beleid, de corporatie levert hieraan haar redelijke bijdrage aan de hand van een bod. Gelijkwaardiger prestatieafspraken hebben als vertrekpunt ook een gelijkwaardiger vertreksituatie. Dat kan op de volgende manieren concreet invulling krijgen:

  • Concretiseer het volkshuisvestingsbeleid naar gezamenlijke doelen, zodat het gemeentelijke beleid gezamenlijk betekenis krijgt. In het volgende hoofdstuk is deze relatie met het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid verder uitgewerkt.
  • Laat voor de vertreksituatie niet alleen de corporatie nadenken over de uit te voeren werkzaamheden (het bod), maar daag ook gemeentelijke organisatie en huurdersorganisatie uit om hierin een bijdrage te leveren.
  • Kies een uitwerkingsformat van de afspraken die optisch duidelijk maakt welke inspanning verschillende partijen leveren.

Als RvC kun je hier op drie manieren invulling geven aan je rol. In de eerste plaats door de bestuurder te ondersteunen in een alternatieve aanpak waarin meer wordt gewerkt vanuit gezamenlijke doelen en niet het overzicht van voorgenomen werkzaamheden van de corporatie het enkelzijdige vertrekpunt is. In de tweede plaats kan de RvC ook ondersteunend zijn aan het proces door de rol van ‘bad cop’. Laat de bestuurder alleen terugkomen met voldoende evenwicht in de prestatieafspraken. Bij dat laatste is het wel belangrijk om dit niet op een goudschaaltje te wegen. In de derde plaats kunnen de huurderscommissarissen dit vraagstuk agenderen in hun overleg met de huurdersorganisatie (met voorbeelden van mogelijke activiteiten), zodat zij zich kunnen voorbereiden op hun inbreng.

Praktijkvoorbeelden inzet RvC/commissarissen rond proces prestatieafspraken

We hebben bij verschillende commissarissen navraag gedaan hoe zij hun rol oppakken in het netwerk, en hoe dat ondersteunend kan zijn bij prestatieafspraken. Daaruit volgt een aantal praktijkvoorbeelden hoe zij hieraan handen en voeten geven. Dit zijn deels algemene voorbeelden die ook het proces van prestatieafspraken kunnen dienen.

Een vaste nieuwsjaarborrel met lokale stakeholders

Het bestuur en de RvC van een corporatie organiseren jaarlijks een nieuwsjaarborrel met de belangrijkste stakeholders. Daarmee ontstaat een vast maar informeel moment om samen vooruit te kijken naar de toekomstige opgaven.

Doe een projectentour

Jaarlijks organiseert het bestuur een “projectentour” voor de gemeente, huurdersorganisatie en de RvC. Op de fiets worden de projecten bezocht (transformatie, verduurzaming, nieuwbouw, sociale ontwikkelingen). De fietstocht leent zich ook om juist en passant ontwikkelingen in de gemeente en bij de corporatie te berde te brengen.

Huurderscommissarissen besteden extra zorg en aandacht aan inbreng van huurdersorganisaties:

De huurderscommissarissen wonen de bijeenkomsten van de Huurdersbelangenvereniging bij. Tijdens deze bijeenkomsten kunnen zij horen waar vraagstukken spelen van de huurders, en kunnen zij bij de bestuurder later toetsen op welke manier hier een vervolg aan is gegeven. Bovendien biedt dit een opening om ook met de huurdersorganisatie in de vorm van een brainstorm na te denken over hun rol en inbreng bij prestatieafspraken. Essentieel is wel om hier te kiezen voor het stellen van vragen en niet te adviseren.

Een andere huurderscommissaris kreeg de verslagen van de vergadering van de huurdersbelangenvereniging, ter informatie.

Via functieprofielen lokale netwerk in de RvC verankeren

De commissaris zit zonder last of ruggenspraak in de RvC. Een te sterke lokale verankering van de commissaris wordt daarmee soms als risico gezien. Aan de andere kant is het heel waardevol als in de RvC enkele commissarissen zitten met een duidelijk lokaal/regionaal netwerk, zodat signalen uit de samenleving meegenomen kunnen worden. Evenwicht met commissarissen van buiten het werkgebied is daarbij gewenst, vanwege de frisse blik. Enkele corporaties hebben dit expliciet in het functieprofiel van bijvoorbeeld de voorzitter opgenomen.

Afstemmen met collega-toezichthouders in de regio en vanuit zorg en onderwijs

Ook andere corporaties en maatschappelijke organisaties hebben te maken met de lokale maatschappelijke agenda. De RvC heeft een periodiek overleg met collega-toezichthouders van andere regiocorporaties en uit aanpalende sectoren. Dit geeft een goed beeld van de lokale situatie. Door juist buiten de eigen sector het overleg aan te gaan met ‘gelijkgestemden’, kunnen maatschappelijke vraagstukken vanuit een ander perspectief in beeld komen.

Een vergelijkbare aanpak heeft een RvC met collega’s van andere corporaties in de regio. Door met deze RvC’s van gedachten te wisselen, kunnen ervaringen gedeeld worden waarbij het ook een voordeel is als de collega-corporatie met een andere gemeente te maken heeft. Dit maakt vergelijking tussen lokale situaties mogelijk.

Toehoorder in het proces

Een commissaris zat als toehoorder bij de externe kick-off van prestatieafspraken: de brainstorm van belangrijke punten die het komende jaar met de gemeente en huurdersorganisatie besproken moest worden.