3

Wat eraan vooraf gaat:
het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid

De gemeente stelt een woonvisie op. Hoe is de samenwerking bij de totstandkoming van de woonvisie? Welke onderwerpen komen hierbij aan bod? O.a. beschikbaarheid, betaalbaarheid, duurzaamheid en de relatie wonen en zorg? Wat is de betekenis van de woonvisie voor het toezicht?

Corporaties leveren een redelijke bijdrage aan het lokale volkshuisvestingsbeleid. Dit vormt de basis voor prestatieafspraken. Daarmee is het volkshuisvestingsbeleid van de gemeente ook voor de corporatie een vrij dominante beleidsagenda. Dit volkshuisvestingsbeleid kan op verschillende manieren uitgewerkt worden: in woonvisies, woonagenda’s, woonprogramma’s, maar ook in wijk- en dorpsplannen of sectoraal beleid. Het is aan de gemeente om dit beleid ook duidelijk bekend te maken bij de corporatie (en betrokken huurdersorganisaties). Enkel het hebben van dit beleid is onvoldoende.

Omdat het volkshuisvestingsbeleid een belangrijke bouwsteen is voor de prestatieafspraken gaan we daar in deze handreiking nader op in. Waar we spreken over de woonvisie (meest algemene aanduiding) kunt u ook de woonagenda of het woonprogramma lezen.

De woonvisie in de gemeentelijke praktijk

De gemeentelijke woonvisie is het kerndocument waarin de gemeente richting geeft aan de gewenste ontwikkeling van de gemeente. Doorgaans werkt de gemeente eens in de vier jaar dit beleidsplan uit. De visie is de basis voor (kwalitatieve) keuzes voor wie je er wil zijn als gemeente? Welke kwaliteiten vind je belangrijk? Hoe weeg je de functie wonen af tegen andere ruimtevragende functies? De woonvisie gaat nadrukkelijk over de integrale opgave op de lokale woningmarkt: dus  niet alleen de sociale huur. Het gaat ook over koop, bestaande wijken, verduurzaming, wonen en zorg etc.

Woonvisies zijn er in verschillende vormen: van heel visionair (“Mooi wonen in het groen in 2050”) tot een hands-on-plan in de vorm van een uitvoeringsprogramma/woonprogramma. Soms lukt het een gemeente om beide perspectieven in één beleidsplan te combineren. In het schema zijn deze verschillende perspectieven van de woonvisie met elkaar in verband gebracht.

  • Op strategisch niveau is het belangrijk dat er duidelijke doelen zijn voor de lange termijn.
  • Vervolgens kan op tactisch niveau op basis van een gezamenlijke woningmarktanalyse de opgaven voor de komende jaren bepaald worden, om de gestelde doelen te bereiken.
  • In de uitvoeringsagenda wordt dit vertaald naar concrete uitvoeringsinstrumenten, maatregelen en een afwegingskader.

Intermezzo: woonbeleid en de omgevingswet

In 2022 treedt naar alle waarschijnlijkheid de Omgevingswet in werking. Deze wet raakt ook het gemeentelijk woonbeleid. In de eerste plaats neemt de wet als uitgangspunt het ruimte bieden aan het (lokale) initiatief en het verminderen van regels. De overheid geeft kaders aan waarbinnen ontwikkelingen mogelijk zijn. In de tweede plaats neemt de Omgevingswet de integraliteit bij ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving als vertrekpunt; dus het bij elkaar brengen van sectoraal beleid tot een integrale afweging bij ruimtelijke ontwikkelingen. Woonbeleid is hierbinnen één van de facetten die afgewogen worden.

De omgevingsvisie is de integrale strategische visie. De uitwerking hiervan naar beleidsontwikkeling gebeurt dan via programma’s, zoals een programma wonen (dat kan bijvoorbeeld in de vorm van een woonvisie of woonagenda).

Naast het perspectief van de woonvisie (visionair of praktisch), zijn ook andere keuzes te maken rond het karakter van de woonvisie. We noemen twee invalshoeken:

  • De woonvisie kan gaan over een individuele gemeente, maar ook over een regionale samenwerking van gemeenten. Dit heeft ook betekenis voor de prestatieafspraken. Bij regionaal beleid, ligt het soms ook voor de hand om over specifieke thema’s uit dit beleid prestatieafspraken te maken: te denken is aan onderwerpen als verdeling van sociale huur over gemeenten, huisvesting van statushouders, uitstroom uit beschermd wonen/maatschappelijke opvang, of de Regionale Energie Strategie (RES).
  • In aanvulling op sectorale woonvisies is er ook volkshuisvestingsbeleid opgenomen in visies wonen-welzijn-zorg of ruimtelijke visies. Ook dergelijk beleid kan bij de prestatieafspraken betrokken worden.

Samenwerking bij de totstandkoming van de woonvisie

Bij de totstandkoming van de woonvisie wordt de corporatie meestal intensief betrokken, al is dat niet altijd zo. Een vroegtijdige betrokkenheid is prettig. Samenwerking aan de voorkant heeft onder andere de volgende voordelen:

  • Idealiter start de woonvisie met een woningmarktverkenning. Als deze verkenning samen met de corporatie(s) en huurdersorganisatie(s) wordt uitgevoerd ontstaat een gemeenschappelijke basis in het beeld van de woningmarkt, en de woningmarktopgaven. Dit krijgt dan een uitwerking in de woonvisie, waar iedereen op kan voortborduren.
  • Een woonvisie waar corporaties goed bij aangehaakt zijn, zorgt voor begrip bij de corporatie voor gemaakte (politieke) keuzes. Doorgaans maakt dit het eenvoudiger om gemeenschappelijke doelen te bepalen. En ook om deze doelen te integreren in het ondernemingsbeleid en de portefeuillestrategie van de corporatie.
  • Bovendien zorgt de betrokkenheid van corporaties bij beleidsbepaling ook voor realistisch beleid. Stapeling van (politieke) ambities worden hiermee zichtbaar, waarmee ook de redelijkheid van de woonvisie krachtiger wordt.

Uiteindelijk is de woonvisie het beleidsplan dat de gemeenteraad vaststelt. Als corporatie hoef je het ook niet met alle punten eens te zijn. Dat  is zelfs wenselijk, omdat dit bijdraagt aan evenwicht in de verhoudingen en verschillen in belangen helder maakt.

De RvC helpt het bestuur vanuit haar klankbordrol; aan de hand van bijvoorbeeld de volgende vragen:.

  • Hoe is de corporatie betrokken bij de totstandkoming van de woonvisie? En is de inbreng van (toekomstige) huurders in het proces voldoende geborgd?
  • Wat is bij de ontwikkeling van de woonvisie de visie op de rol en noodzakelijke prestaties van de woningcorporaties? En hoe kijken gemeente en corporatie aan tegen de samenwerking bij de uitvoering van de woonvisie?
  • In het  verlengde van het voorgaande punt: is de gemeente zich in haar woonvisie in voldoende mate bewust van waar zij wel / niet over gaat, bijvoorbeeld ten aanzien van huurbeleid en bedrijfsvoering van de corporatie? Gaat de woonvisie vooral over het waarom en wat; en biedt deze voldoende ruimte voor de corporatie in de afweging van het hoe?
  • Welke rol spelen andere partijen bij de uitvoering, zoals projectontwikkelaars, commerciële verhuurders? Hoe gaat gemeente om met beschikbaarheid van locaties en te hanteren grondprijzen?
  • Zijn er in de woonvisie duidelijke speerpunten gekozen / keuzes gemaakt? En wat zijn die speerpunten?
  • Legt het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid voldoende verbanden met andere beleidsontwikkelingen binnen de gemeente die voor de corporatie van belang zijn: te denken is aan relaties met het sociaal domein / wonen en zorg, of met de energietransitie / transitievisie warmte?
  • Is de corporatie ook in staat om de ambities in het woonbeleid te realiseren? En is de gemeente zich bewust wat dit bijvoorbeeld betekent van haar eigen inzet: bij locatieontwikkelingen, grondprijzen, medewerking aan planvoorbereiding, inzet van menskracht en middelen?

Onderwerpen in de woonvisie voor prestatieafspraken

In woonvisies komen verschillende onderwerpen aan de orde waarbij van corporaties een redelijke bijdrage wordt gevraagd en zodoende van belang zijn voor de prestatieafspraken. We noemen de volgende onderwerpen:

Beschikbaarheid van sociale huurwoningen

In woonvisies worden hier vaak getalsmatige ambities aan gekoppeld in gewenste omvang van de sociale huurvoorraad en het aandeel van nieuwbouw dat als sociale huur wordt ontwikkeld. Dit is ook de basis voor afspraken over voorraadontwikkeling van sociale huurwoningen. De inzet vanuit de gemeente hierbij kan betrekking hebben op het stroomlijnen van woningbouwprocessen en lagere grondprijzen.

In aanvulling op de opgave in de sociale huur, is ook de opgave in aanpalende segmenten als middenhuur en goedkope koopwoningen voor de corporatie van belang. Dan gaat het om huisvesting van groepen die in de vrije markt in grote delen van Nederland moeilijk aan bod komen. In de ordening van de volkshuisvesting vallen deze segmenten weliswaar primair onder de verantwoordelijkheid van andere partijen. Met een markttoets kunnen ook corporaties een bijdrage leveren voor middenhuur (zeker nu dit instrument waarschijnlijk vereenvoudigd wordt voor corporaties). Maar het belang van de corporatie strekt verder. Toevoegingen in deze segmenten zorgen ook voor doorstroming vanuit de sociale huur en hebben betekenis voor de voorraadstrategie: bijvoorbeeld liberalisatie en verkoop. Daarmee hebben corporaties ook een belang en mogelijkheid om bij te dragen aan tekorten in deze segmenten.

Betaalbaarheid van sociale huurwoningen

Uitspraken worden opgenomen over het aantal huurwoningen dat voor een bepaalde doelgroep beschikbaar moet zijn. Aandachtspunt hierbij is de afbakening van doelgroepen, zeker door aanpassing van de Woningwet waarin de vrije toewijzingsruimte verruimd kan worden van 7,5% naar 15% van de vrijkomende woningen, mits dit in prestatieafspraken is opgenomen. Rond betaalbaarheid kan van de gemeente inzet rond armoedebeleid en schuldhulpverlening verwacht worden. Huurdersorganisaties kunnen een bijdrage leveren door informatievoorziening, het doen van betaalbaarheidsonderzoeken, of het organiseren van bijeenkomsten over betalingsproblemen.

Het huurbeleid is doorgaans geen onderdeel van de prestatieafspraken, maar wordt in het adviestraject tussen huurders en verhuurder opgepakt. Dit is inmiddels de gangbare praktijk. Politiek is betaalbaarheid wel een belangrijk onderwerp. Het is een onderwerp waarover in meerdere gemeenteraden het afgelopen jaar moties zijn aangenomen. Corporaties hebben echter een eigen uitvoeringsverantwoordelijkheid en hoeven derhalve niet één-op-één uitvoering te geven aan een dergelijke motie. Toch komen verhoudingen hier wel onder druk te staan. Daarom is het belangrijk om in de meerjarenafspraken (maar ook in de jaarlijkse afspraken) heel duidelijk af te bakenen waar je wel / geen afspraken over maakt en wat ieders individuele verantwoordelijkheid is. College van B&W heeft hiermee een onderbouwd antwoord richting gemeenteraad. Hetzelfde geldt voor het bestuur richting de RvC. Natuurlijk kan het inhoudelijk en strategisch wenselijk zijn om toch uitvoering te geven aan de motie. Dit is dan onderdeel van het gesprek over (wederkerige) prestatieafspraken.

Energietransitie en kwaliteit van sociale huurwoningen

Met uitspraken over bijvoorbeeld verduurzaming, energietransitie en transformatie van de woningvoorraad. Dit krijgt zijn vertaling in afspraken over transformatie van de vastgoedportefeuille, gewenste energieprestatie naar de toekomst en wijkontwikkelingen. Ook eisen bij nieuwbouw ten aanzien van duurzaamheid en materiaalgebruik komen aan de orde. Hier ligt ook een potentiële rol voor de huurdersorganisatie, bijvoorbeeld door informatievoorziening aan huurders of het opleiden van energiecoaches.

Gemeenten stellen in 2021 hun transitievisie warmte vast. Hierin geven zij gebiedsgericht aan hoe de toekomstige warmtevoorziening in wijken en kernen is. De warmtevoorziening in wijken is heel bepalend voor de vastgoedstrategie en investeringen van de corporatie. Moet je volledig isoleren (en loont dat), of kan het met beperktere investeringen? Het is voor gemeente en corporatie essentieel dat processen rond de transitievisie warmte en vastgoedstrategie goed op elkaar aansluiten. Deze afstemming krijgt een plek in prestatieafspraken.

Wonen en zorg

Waarin er aandacht is voor specifieke woonvormen voor mensen met een zorgvraag en de toegankelijkheid van bestaande en nieuwe woningen. Ook de afstemming met zorgaanbod speelt hierbij een rol. De gemeente heeft een verantwoordelijkheid vanuit de Wmo en Jeugdhulp. De Commissie Bos (commissie toekomst zorg thuiswonende ouderen) heeft nog eens benadrukt dat de gemeente rond wonen en zorg een brede verantwoordelijkheid heeft. Deze commissie geeft aan dat gemeenten de behoefte aan wonen en zorg in beeld moeten brengen en hierop beleid moeten ontwikkelen. Zij adviseren om dit beleid ook te vertalen naar prestatieafspraken: niet alleen met corporaties en huurdersorganisaties, maar ook met zorgpartijen. Dit staat nog in de kinderschoenen. Recent onderzoek van Aedes (juli 2020) laat zien dat iets meer dan de helft van de gemeenten nu beleid heeft rond wonen en zorg. Het aantal prestatieafspraken tussen gemeente, corporaties, huurdersorganisaties en zorgpartijen is nog beperkt. Eerder noemden we Amersfoort als voorbeeld waar die afspraken er liggen: hier is door veel partners het statement “Aan de slag voor huisvesting en zorg” ondertekend (zie link).

Leefbaarheid

Voor sommige wijken is er in de woonvisie extra aandacht, waarbij ingezet wordt op bijvoorbeeld beheer en onderhoud van de openbare ruimte vanuit het principe schoon-heel-veilig. Daarmee ligt er ook een basis voor de prestatieafspraken: op welke plekken is de inzet voor leefbaarheid gewenst? Gemeenten hebben hier een belangrijke uitvoerende rol in. De inzet van de corporaties is aanvullend hierop. Voor huurdersorganisaties liggen er kansen om bij te dragen aan deze prestatieafspraken over leefbaarheid, bijvoorbeeld bij wijkschouwen of door activiteiten ter voorkoming van eenzaamheid.

Wat is de betekenis van de woonvisie/het lokale volks­huisvestingsbeleid voor het toezicht?

Omdat de prestatieafspraken al beginnen bij het volkshuisvestingsbeleid, is het als RvC belangrijk om het geldende beleid te kennen. In de basis is net als bij de prestatieafspraken de RvC niet direct partij bij de totstandkoming van de woonvisie. Ook dit is een aangelegenheid van bestuur en werkorganisatie. Ten aanzien van de samenwerking en rol van de RvC gelden hier dezelfde aanbevelingen als rond de prestatieafspraken.

Specifiek rond de woonvisie noemen we enkele aandachtspunten:

Verbinding corporatiebeleid en woonbeleid

We beginnen de aandachtspunten bij het netwerktoezicht. De rol van de toezichthouder is zoals eerder gesteld niet alleen gericht op risicobeheersing en continuïteit van de corporatie, maar vooral ook om gevoel te hebben met de maatschappelijke vraagstukken. De woonvisie is in dat opzicht een essentieel plan. Het is daarom belangrijk om kennis te hebben van de woonvisie en de achterliggende overwegingen. In het (informele) contact met de gemeente kan de RvC deze informatie ophalen (zie vorige hoofdstuk). Daarnaast zijn de volgende activiteiten gewenst:

  • Maak de ontwikkeling van het gemeentelijke woonbeleid vast agendapunt bij de RvC, zodat vinger aan de pols gehouden kan worden over (veranderende) verwachtingen in de omgeving. Het biedt ook de gelegenheid om de bestuurder te bevragen op zijn opstelling in dit speelveld.
  • Maak samen met de bestuurder periodiek een omgevingsanalyse, waarin maatschappelijke ontwikkelingen en beleidsontwikkeling in onderlinge samenhang worden belicht. Eens in de twee/drie jaar kan hier een themadag aan gewijd worden, zodat externe ontwikkelingen en risico’s daarbij goed ingeschat kunnen worden. Hierbij kan de RvC vanuit haar klankbordfunctie de bestuurder helpen om zich te positioneren in dit speelveld.
  • Betrek bij het bespreken van ondernemingsbeleid en portefeuillestrategieën ook expliciet de ontwikkelingen in de omgeving, en in het bijzonder het woonbeleid.
Risico’s als de gemeente in haar woonvisie de corporaties overvraagt

Een stapeling van wensen in beleid kan grote betekenis hebben voor het presteren van de corporatie, zeker als dit beleid voor de corporatie (financieel of organisatorisch) niet haalbaar is. Dit geldt ook als de gemeente in haar beleid teveel op de stoel van de corporatie gaat zitten en uitspraken doet over ‘hoe’ de corporatie invulling geeft aan haar maatschappelijk presteren. De corporatie zal hierin eigen afwegingen moeten maken. Een complicerende factor hierbij is de inzet van het instrument Indicatieve Bestedingsruimte Woningcorporaties (IBW). Via dit instrument wordt op basis van een normatieve doorrekening inzichtelijk wat de investeringsruimte is voor de komende vijf jaar: rond nieuwbouw, verduurzaming of huurverhoging. Corporaties voeren doorgaans (terecht) een voorzichtiger beleid dan de ruimte die de IBW biedt, in verband met de zorg voor continuïteit. De IBW is voor gemeenten en huurdersorganisatie een impuls om de corporatie te vragen te investeren, wat ook zo bedoeld is: het aanwenden van maatschappelijk vermogen en het presteren naar vermogen.

Recent is het onderzoek Opgaven en Middelen door het ministerie van BZK uitgevoerd. Hieruit blijkt dat de financiële polsstok van woningcorporaties toch al op vrij korte termijn eindig is. Het is waardevol om deze conclusies als corporatie ook onder de aandacht van de gemeente te brengen, rond de totstandkoming van de woonvisie. Het draagt bij aan realistischer woonbeleid. Deze situatie kan ook betekenis hebben voor de publieke en politieke opinie over het presteren van de corporatie.

Vanuit de RvC is het belangrijk om zicht te hebben op dit speelveld en de risico’s die zich voordoen. Om dit zicht te krijgen, zijn de volgende activiteiten waardevol:

  • Besteed in het informele overleg met belangrijkste stakeholders aandacht aan het belang van de corporatie en de maatschappelijke en financiële afwegingen die zij maakt. Zorg er samen met het bestuur voor dat dit op eenduidige wijze voor het voetlicht wordt gebracht, bijvoorbeeld door een periodieke presentatie van de activiteiten van de corporatie door de bestuurder aan de gemeenteraad.
  • Als verhoudingen tussen corporatie- en gemeentebestuur getroebleerd zijn rond de uitwerking van gemeentelijk beleid, is het belangrijk om met de bestuurder in het belang van de corporatie de strategie te bepalen in de samenwerking met de gemeente. Bespreek welke interventies kansrijk zijn, maar laat de bal primair bij de bestuurder. Stel je als RvC in het informele netwerk ondersteunend op richting de bestuurder.
Borgen corporatiebelang in de woonvisie

De woonvisie is ook belangrijk als onderbouwing van investeringen die de corporatie wil doen in transformatie, nieuwbouw, leefbaarheid, duurzaamheid en wonen met zorg. Daarom is het belangrijk dat punten die voor de corporatie essentieel zijn ook een plek krijgen in het woonbeleid. De bestuurder is primair verantwoordelijk om dit voor elkaar te krijgen. Met de RvC is het nuttig om vast te stellen welke onderwerpen hierin prioriteit verdienen, en ook samen de lobby hierover te bepalen. Het hiervoor genoemde overzicht van onderwerpen kan hierbij helpen.

Praktijkvoorbeelden inzet RvC/commissarissen

Een aantal praktijkvoorbeelden die we bij de commissarissen hebben opgehaald haken aan bij het beleidsproces op lokaal niveau.

Thematisch en in een open brainstorm het gesprek met de gemeente voeren

In het kader van beleidsontwikkeling rond ondernemingsbeleid en/of portefeuillestrategie nodigt de RvC de verantwoordelijke wethouder uit om met elkaar in een open brainstorm de vraagstukken te bespreken waar de betreffende gemeente mee van doen heeft. De vorm van een open brainstorm haalt het gesprek naar het niveau van overtuigingen, in plaats van een politiek niveau. Zorg er daarbij wel voor dat RvC en bestuur geen blok vormen tegenover de wethouder. Dat leidt immers tot een defensief gesprek.

Als de verhoudingen op scherp staan

Bij een corporatie staan de verhoudingen met de gemeente op scherp. De RvC kiest er bewust voor om juist enige afstand te houden van de wethouder, om niet in de toch al complexe situatie te treden. Wel heeft de RvC bij de bestuurder aangedrongen op het inhuren van een onafhankelijke mediator om verhoudingen te verbeteren.

Een woonvisie waarin de corporatie wordt overvraagd

Bij de ontwikkeling van de woonvisie blijkt het beleid heel eenzijdig ‘vragend’ naar de corporatie. De gemeente had in haar beleid geen oog voor de uitvoerbaarheid en de eigen rol hierbij. De RvC heeft ervoor gekozen om niet rechtstreeks met de gemeente dit te bespreken, maar om via het netwerk subtiel dit vraagstuk te agenderen.

Lokale media als informatiebron

Volg de lokale pers. Lokale kranten zijn voor veel commissarissen een belangrijke bron van informatie.

Jaarplan en prestatieafspraken koppelen

Bij de bespreking van het jaarplan (op basis van het ondernemingsplan) betrekt de RvC in haar bespreking wat in Prestatieafspraken terecht zou moeten komen en wat men van de gemeente verwacht.