1

De essentie van opdrachtgeverschap

Woningcorporaties besteden jaarlijks miljarden euro’s aan zaken als nieuwbouw, renovatie, beheer, onderhoud, ICT en investeringen in duurzaamheid. Zij zijn daarmee de grootste opdrachtgever in de Nederlandse woningbouwsector.

Maar wat verstaan we precies onder opdrachtgeverschap? Hoogleraar Marleen Hermans die de leerstoel Publiek Opdrachtgeverschap in de Bouw aan de TU Delft bekleedt, hanteert als definitie: De wijze waarop een organisatie in de publieke sector ten aanzien van haar verantwoordelijkheden in de gebouwde omgeving haar interactie met de markt intern en extern vormgeeft en ten uitvoer brengt.

1.1. Vier perspectieven

Hermans heeft een model ontwikkeld waarbij vanuit vier perspectieven naar professioneel opdrachtgeverschap wordt gekeken (het zogeheten ‘maturity model publiek opdrachtgeverschap).

Het onderstaande plaatje illustreert de vier perspectieven:

Het eerste perspectief: de samenwerking tussen de corporatie en de markt (de toeleveranciers, zoals bouwbedrijven). Zie rechts van het schema.

Het tweede perspectief: wat is de bijdrage vanuit de corporatie aan de primaire organisatiedoelen? Denk daarbij aan de keuzes die de corporatie maakt over wel of niet uitbesteden (wat is het beleid?), de cultuur in de organisatie en de competenties van de medewerkers. Zie centrum van het schema.

Het derde perspectief is de huurder (de klant van de corporatie). De samenwerking met de markt moet bijdragen aan een goede dienstverlening aan de huurder.

Het vierde perspectief: het speelveld van de belanghouders, zoals de gemeente en de (lokale) politiek. De samenwerking met de markt moet bijdragen aan een goede relatie met belanghouders. (Bijvoorbeeld door ruimte te bieden aan nieuwe ontwikkelingen, in beleid en in de politiek).

Professioneel opdrachtgeverschap gaat over een goede samenwerking met de markt (de leveranciers), en kan vanuit deze vier perspectieven bekeken worden. Opdrachtgeverschap gaat dus iedereen in de organisatie aan: van hoog tot laag. Voor de RvC is het goed om zich daarvan bewust te zijn en de bestuurder vanuit deze vier perspectieven te bevragen.

1.2. Onderbouwde keuzes

Met het bovenstaande model van de leerstoel Opdrachtgeverschap – dat verder is uitgewerkt in 9 deelaspecten (zie schema) – kan in kaart worden gebracht in hoeverre de organisatie onderbouwde, integrale en bewuste keuzes maakt in de visie op en de uitvoering van verschillende aspecten van het opdrachtgeverschap.

In praktische zin kunnen corporaties het model gebruiken voor een inhoudelijke, interne evaluatie van de organisatie van het bouwproces en de visie daarop. Het model helpt bijvoorbeeld bij het beantwoorden van vragen als:

  • Waar staan we als organisatie nu in professioneel opdrachtgeverschap (een nulmeting)?
  • Welke (organisatie-)ontwikkeling hebben we precies voor ogen?
  • Hoe gaan we dat proces vormgeven?
  • Worden opdrachtgevende activiteiten uitgevoerd in onderlinge samenhang? Welke wel en welke nog niet?

De mate waarin een corporatie over de 9 deelaspecten heldere keuzes gemaakt heeft en deze adequaat ingebed heeft in de organisatie (de medewerkers zijn op de hoogte, weten wat ze moeten doen, hebben de juiste processen, procedures en instrumenten ter beschikking), dát bepaalt de professionaliteit van de corporatie als opdrachtgever.

Het model – inclusief de deelaspecten – is ook een hulpmiddel voor de RvC in het gesprek met de bestuurder. De centrale vraag over opdrachtgeverschap is dan: waar staat u op dit punt en welke ontwikkeling maakt u hierop de komende jaren door? En hoe ondersteunt u deze ontwikkeling?

Op een aantal onderwerpen gaan we hieronder nog verder in.

1.3. Organisatie en beleid: wel of niet uitbesteden?

Voor zowel de bestuurder als de RvC is het van belang dat op alle onderdelen van professioneel opdrachtgeverschap steeds bewuste keuzes worden gemaakt die passen bij de aard en koers van de organisatie. Automatisme bij de inkoop van producten en diensten – bijvoorbeeld onder het motto ‘daar doen we al jaren zaken mee’ – kan ertoe leiden dat ongewenste risico’s optreden of dat nieuwe kansen en mogelijkheden blijven liggen.

De vraag bij de benadering van de markt is: ‘make or buy?’ Wordt een dienst – bijvoorbeeld op het gebied van onderhoud – door de corporatie zelf uitgevoerd of wordt die uitbesteed aan een marktpartij? Het is een vraag naar het fundament van de corporatie: ‘waartoe zijn wij op aarde’? En welke zaken moet je dan persé zelf doen, en waarom? En wat is er mogelijk in samenwerking met anderen, waaronder de marktpartijen?

In het verlengde van deze ‘make or buy’-beslissing moeten keuzes worden gemaakt over hoe de samenwerking met de markt eruitziet. Het gaat daarbij om een heldere taakverdeling en inrichting van de samenwerking en ook om de gekozen contractvorm. Zo kan er bijvoorbeeld een voorkeur zijn voor meerjarige raamovereenkomsten, maar ook voor partnerkeuze per project. In alle gevallen is het helder en concreet omschrijven van de opdracht een randvoorwaarde om van goed opdrachtgeverschap te kunnen spreken.

Het doel is dat een efficiënt en effectief proces ontstaat, waarbij opdrachtgever en opdrachtnemers als ‘communicerende vaten’ samenwerken. Hierdoor kunnen lagere bedrijfslasten ontstaan. Niet persé door zo scherp mogelijke inkoop, maar vooral door effectieve inkoop en door een adequate begeleiding met hanteerbare risico’s. Op verlaging van de bedrijfslasten ligt binnen de sector nog steeds de focus en dit thema is een prominent onderdeel van de Aedes-benchmark. Met de middelen die vrijkomen kan de corporatie meer investeren, huurverhoging beperken en de kwaliteit van woningen direct of indirect verbeteren. Dat komt de huurders uiteraard ten goede. Kortom, invulling van opdrachtgeverschap bepaalt voor een belangrijk deel of en hoe een corporatie (optimaal) vormgeeft aan haar volkshuisvestelijke taak.

1.4. Competentieontwikkeling

Wat betekent de gekozen marktbenadering voor de inrichting van de organisatie van de corporatie. “Als ik onderhoud vergaand uitbesteed, moet de afdeling onderhoud dan misschien structureel anders worden ingericht of worden opgeheven?” De organisatie moet worden toegesneden op de wijze van de vraagstelling aan de markt – een andere marktbenadering vraagt immers om andere competenties en capaciteit. Het goed specificeren, passend selecteren en vervolgens begeleiden van opdrachtnemers is de kern van de taak van de corporatie. Investeert de corporatie in de ontwikkelingen van haar mensen op dit vlak?

1.5. Dynamische politieke omgeving

Corporaties hebben te maken met een dynamisch politiek speelveld. De komst van de Woningwet in 2015 heeft dit speelveld veranderd (zie ook hoofdstuk 3). De rollen, taken en verantwoordelijkheden van de corporatie zijn in de wet vastgelegd. De opgave voor de corporatie verandert, en dat is ook van invloed op het opdrachtgeverschap. Hoe geven corporaties die nieuwe verantwoordelijkheden samen met de markt (leveranciers) opnieuw vorm?

1.6. Publieke spelregels

Op het terrein van aanbesteden is een scala aan publieke spelregels én verwachtingen. Aanbesteden is de procedure waarbij een opdrachtgever een bepaalde opdracht wil laten uitvoeren en mogelijke opdrachtnemers vraagt een offerte in te dienen. Corporaties zijn niet verplicht de Aanbestedingswet toe te passen, maar zullen vanuit hun maatschappelijke rol door de buitenwereld wél worden aangesproken op professioneel opdrachtgeverschap (bijvoorbeeld op het terrein van transparantie, level playing field, proportionaliteit, integriteit).

Wanneer corporaties maatschappelijk vastgoed ontwikkelen, moeten zij op grond van de Woningwet wél aanbesteden. De Woningwet stelt geen extra eisen aan de aanbestedingsprocedure. Die mogen corporaties zelf invullen.

Het handelen van corporaties valt overigens weer wèl binnen de Aanbestedingswet wanneer zij bij de realisatie van herstructureringsprojecten werkzaamheden aanbesteden in opdracht van de gemeente (bijvoorbeeld delen van de infrastructuur), voor zover dat op grond van de Woningwet al is toegestaan¹.

¹De Leidraad aanbesteden van Aedes is een praktische handleiding om door bewust aan te besteden de beschikbare middelen van een corporatie transparant, verantwoord en doelmatig in te zetten.

1.7. Risicomanagement

Een kernonderdeel van opdrachtgeverschap is risicomanagement. Bij elke verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen corporatie en marktpartijen spelen risico’s. Let wel: bij taken zelf uitvoeren, horen óók risico’s. Een professioneel opdrachtgever heeft zicht op de mogelijke risico’s, probeert die adequaat te beheren en te beheersen, verdeelt risico’s op een reële manier tussen eigen organisatie en marktpartijen en gaat over deze risico’s open en transparant het gesprek aan met de markt.

Risicobereidheid, risicoverdeling en risicobeheersing horen op de agenda van een gesprek over opdrachtgeverschap. Dit gesprek vindt deels plaats op portefeuilleniveau (wat is het totale risicoprofiel), en deels op het niveau van individuele opgaven (welke risico’s horen er bij investeringsprojecten en wat doet een corporatie om deze risico’s in de hand te houden²?

²Aedes faciliteert haar leden met overigens met modelcontracten. Ook kan gebruik worden gemaakt van standaard algemene inkoopvoorwaarden.

1.8. Regisserend opdrachtgeverschap

Een methode om vorm en inhoud te geven aan professioneel opdrachtgeverschap die sterk in opkomst is, is het zogenoemde ‘regisserend opdrachtgeverschap’. De opdrachtgever is bijvoorbeeld niet meer inhoudelijk actief met het onderhouds-, renovatie- en bouwproces bezig, maar voert de regie. Bij regisserend opdrachtgeverschap verschuift voor een corporatie de rol van controle en realisatie naar de rol van regie. Zij gaat bouw-, renovatie- en onderhoudswerkzaamheden niet meer zelf in detail ontwerpen, maar laat dit over aan marktpartijen.

De praktijk en onderzoek laten zien dat regisserend opdrachtgeverschap kan leiden tot besparingen, kortere doorlooptijden, een hogere kwaliteit en een hogere tevredenheid bij de huurder. Een voorwaarde is wel dat deze vorm van samenwerken langdurig wordt ingezet, om partijen de gelegenheid te geven van hun ervaringen te leren en waar nodig verbeteringen door te voeren.

1.9. Lerende organisatie als volgende stap

Corporaties staan voor complexe opgaven (die verder gaan dan bouw en onderhoud) en dat heeft grote impact op opdrachtgeverschap. De verduurzaming van het woningbezit bijvoorbeeld vraagt om innovatieve oplossingen die nog niet standaard zijn en zich (nog) niet altijd in de praktijk hebben bewezen. Corporaties zoeken hierin vaak hun weg door een speciale projectgroep op te tuigen en een pilot te starten. Die pilot (in samenwerking met de markt) moet de corporatie inzichten bieden voor (vergelijkbare) toekomstige projecten, inclusief het opdrachtgeverschap dat daarmee onlosmakelijk verbonden is.

Uit onderzoek van de leerstoel Opdrachtgeverschap blijkt echter dat de opgedane ervaringen en nieuwe inzichten nauwelijks in de organisatie beklijven. De projectgroep evalueert de pilot doorgaans wel, maar wat de gevolgen zijn voor de (werkwijze van de) héle organisatie blijft onderbelicht. Laat staan dat andere corporaties leren van de pilot van hun collega’s. Het risico bestaat dat corporaties steeds opnieuw het wiel moeten uitvinden, en daarmee gaat veel kostbare tijd en energie verloren. Als lerende organisatie zou de corporatie al vóór de start van een pilot moeten vastleggen hoe de organisatie (wie?) kan leren én de opgedane kennis (wat?) kan borgen. Deze aanpak gaat een stap verder dan een éénmalige evaluatie achteraf, en gaat de hele organisatie aan.

Belangrijk bij het borgen van leren is de constatering dat leren op verschillende niveaus in de organisatie plaatsvindt: (1) op persoonlijk, individueel niveau, (2) in het projectteam (3) in de breedte van de organisatie. Om als een lerende organisatie te opereren, is een aantal stappen nodig: (1) de organisatie – inclusief alle medewerkers – moet zich bewust zijn van de mogelijkheid om te blijven leren, (2) de organisatie moet het leren stimuleren en faciliteren, (3) de kennis moet geborgd worden (met behulp van een ondersteunend systeem, zoals kennismanagement bijvoorbeeld).

Zie ook in lijst publicaties: Publieke opdrachtgeverschap als lerende organisatie – een handreiking (maart 2019).